Анализ межбюджетных отношений в Республике Казахстан и изменений законодательства по бюджетному планированию
Следующим шагом в реформировании бюджетной системы было принятие Бюджетного Кодекса, введенный в действие с 1 января 2005 года, подтверждающий существование трехуровневой бюджетной системы в республике - республиканского бюджета, региональных бюджетов и районных бюджетов. Основы межбюджетных отношений (распределение доходных источников, расходных обязательств, принципы расчета субвенций-изъятий) устанавливаются в Бюджетном Кодексе для всех уровней бюджетов.
Принципы бюджетной системы Республики Казахстан, в том числе принципы межбюджетных отношений соответствуют лучшим образцам бюджетного законодательства демократических государств с рыночной экономикой. Они направлены на обеспечение прозрачности бюджетной системы, четкое разграничение расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы, определяют стабильность межбюджетных отношений, создают стимулы для местных органов власти в развитии налогооблагаемой базы, повышении собираемости налогов, эффективном предоставлении бюджетных услуг.
Бюджетный Кодекс устанавливает недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения местных бюджетов в вышестоящий бюджет, а также недопустимость возложения на нижестоящие бюджеты дополнительных расходов без соответствующей компенсации. Кодекс определяет, что передача расходных полномочий или отдельных видов поступлений из одного уровня бюджета в другой осуществляется только при внесении изменений в Бюджетный Кодекс.
Кодекс устанавливает, что объемы трансфертов общего характера закрепляются в абсолютном выражении на три года. Бюджетный кодекс декларирует, что межбюджетные отношения формируются на основе принципов единства и прозрачности, при определении форм регулирования межбюджетных отношений учитывается налоговый потенциал каждого из уровней бюджетной системы, результаты оценки объективных потребностей регионов. Распределение поступлений между уровнями бюджетной системы также соответствует основным международным принципам. НДС, корпоративный подоходный налог, акцизы на нефть, таможенные пошлины, роялти традиционно закреплены за центральным (республиканским) бюджетом, что отвечает современной международной практике. Налоги, с более стабильной и менее мобильной налоговой базой, которая исходно более равномерно размещена по территории государства, налоги, развитие базы которых напрямую зависит от усилий местных органов власти, закреплены Бюджетным Кодексом за местным уровнем. [22, c.81] К таким налогам относятся индивидуальный подоходный налог, социальный налог, налоги на имущество.
Однако, Бюджетный Кодекс в части межбюджетных отношений и региональных финансов содержит целый ряд положений, которые требуют дальнейшей проработки.
Например, Кодекс устанавливает самостоятельность всех уровней бюджетов, тем не менее, только республиканский уровень обладает всеми признаками бюджетной самостоятельности (право вводить и отменять налоги, право регламентировать расходы, право привлекать заемные средства), в то время как местные бюджеты обладают только правом повышения нормативов расходов по сравнению с уровнем, заданным республиканским уровнем.
Однако в Бюджетном Кодексе содержится противоречие между направленностью бюджетной политики на эффективность и результативность (т.е. достижение результата за счет меньшего объема расходования бюджетных средств) и обязательным характером расходных норм.
Ориентация на результат (что подразумевает гибкий подход к принятию решений об объеме и экономическом составе расходов) не совместима с жесткими требованиями в отношении затрат.
Помимо этого Бюджетный кодекс ничего не говорит о том, что лежит в основе расчета норм,
которые предполагается использовать для оценки расходов местных бюджетов. В результате вместо бюджетного выравнивания (которое декларируется как цель межбюджетного регулирования), расчет официальных трансфертов превращается в централизованное перераспределение финансовых средств между бедными и богатыми территориями с целью обеспечения нормативного бюджета, или сметы.
Такая политика не оставляет заинтересованности нижестоящих органов власти в развитии своей налоговой базы, насаждает иждивенчество и неэффективное расходование бюджетных средств. В Бюджетном кодексе не определяется конкретная методика
оценки налогового потенциала, расходных потребностей и норм.
Между тем, от разработки и принятия именно такого порядка будет зависеть реализация на практике принципов единства и прозрачности межбюджетных отношений. Поэтому первостепенную значимость в развитии межбюджетных отношений в республике приобретает разработка документов, которые будут законодательно устанавливать порядок и методику оценки обозначенных показателей.
Раздел 2 Бюджетного Кодекса Республики Казахстан посвящен взаимоотношениям республиканского и местных бюджетов. Согласно определению, к местным бюджетам относятся - «областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы, бюджет района (города областного значения)». Между тем, в Кодексе не проводится различий между межбюджетными отношениями республики с областями и областей с районами и городами. Если бы не положение Бюджетного Кодекса, устанавливающее, что «не допускаются взаимоотношения республиканского бюджета с бюджетами районов (городов областного значения) в бюджетном процессе», можно было бы предположить, что из республиканского бюджета производится регулировка как областных, так и районных (городских) бюджетов. Порядок распределения доходов и методика межбюджетных отношений должны вводится не для одного или двух регионов, а одновременно для всех субъектов межбюджетных отношений, то есть для всех регионов. [18]